映象新闻

按照当代宪法理论之通说，人格可以理解为人的存在，而对于人的存在具有本质意义的生命、身体、健康、名誉、隐私、自我选择与自我决定等相关的利益整体，均被广泛地称为人格权。

工作职位比较敏感的，单位也可以要求应聘人报告。* 高一飞，1965年出生，湖南桃江人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师。

对于公安机关规范性文件，因为群众与公安机关打交道都很生活化，一般不涉及公安机关规范性文件，除非必要，他们也不关注这些文件，但有部分受调研群众表示清楚或者看见过涉及公民权利义务的规范性文件。公安机关和人民警察执法活动的原则、执法依据、办案程序、执法制度、工作制度和要求。《执法公开规定》提出的信息公开监督方式类似于行政申诉，[5]是对《警务公开制度》规定的层级监督与同级监督的细化。基于警务公开的目的主要是保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，本文将探讨范围限定为向社会公众公布警务信息。对公开的谨慎体现在：现有的相关法律法规对于刑事执法信息公开的标准、范围、程序等规定的过于原则和笼统，可操作性弱。

第十三条规定了公开的方式。以公开事项为划分标准，可以将公安机关基本情况公开分为政务信息公开与队伍信息公开，下文将对两者的公开情况进行评估。1951年5月16日，毛泽东转发报告并做了批示：必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。

[33]参见魏程琳：边缘人上访与信访体制改革，《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第2期，页35—43。李栋：信访制度改革与统一《信访法》的制定，《法学》2014年第12期，页23—31。信访制度除了承担纠纷解决机制的替代功能，还承担了法律和政策制定方面的协商功能，以及社会治理方面的剩余事务兜底功能。虽然民众的信访行为受到传统思想意识的巨大影响，但新政权建立信访制度的理论基础却有所不同。

信访制度始终存在政治动员与社会治理两种取向，当前社会治理取向凸显，它体现为三大功能：纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。1953年1月5日，毛泽东为中共中央起草了反对官僚主义、命令主义和违法乱纪的党内指示，认为人民来信大都是有问题要求我们给他们解决的，其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的，要求全党结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。

信访有纠纷解决功能，与法治体系中的纠纷解决机制有所重叠交叉，故而是一项类司法的工作。综上可知，信访制度在实践中承担纠纷解决机制替代功能，有其优势和原因。从形式法治和程序正义的视角去看，纠纷解决当然存在很多弊端。[21]参见季卫东：法律程序的意义，《中国社会科学》1993年第1期，页83—104。

在所有纠纷中，信访与行政诉讼都有一定的相互替代性。中国缺乏市民社会传统，社会组织缺乏，这些问题累积多却找不到出口，最终会对社会造成更严重的伤害。行政机关是立法指令的执行者，法律和政策执行是对既有利益整合秩序的实现，其中个体进行协商的空间不大。（二）偏执型上访 偏执型上访是社会转型期特有的现象，它可从邻里纠纷、村庄政治派性、偏信政府责任、偏信正义的涉法涉诉案件等多种情形中诱发。

在纠纷解决方面，信访制度解决了不少不适法的纠纷。林喆：信访制度的功能、属性及其发展趋势，《中共中央党校学报》2009年第1期，页89—90。

因此，仅从权利角度看待信访，这是不完整的。从效果看，信访尤其对诉讼、行政复议具有功能替代意义。

建国以来，信访制度在政治社会生活中起了相当重要的作用。第二，信访具有法治工作与群众工作双重属性，它们应当适度区隔。建立信访部门与人民调解组织、行政机关的有效衔接机制，确保信访案件快速分流到归口机构，落实纠纷解决职权和责任，提高案件处理效率。由第三方适用既定规范做出通常是非黑即白的两分式决定。[4]参见章志远：信访制度改革研究之述评，载北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社会矛盾问题研究》2015年第3辑，中国民主法制出版社2005年版，页63。当前中国典型的剩余部门有公安机关、城管部门、信访机构，以信访机构最为典型。

在法律和政策协商方面，信访制度容纳了不少带有一定普遍性的类型化诉求，在法律和政策模糊地带促进了规则的形成和优化。这些功能决定了，信访不可能仅作为一种纠纷解决机制而法治化。

[21]行政复议是一种行政机关内部的途径，虽然比司法渠道的程序正义要求低，一定程度上避免了司法的程序繁复问题。法学家对信访制度的性质展开了不少讨论，典型的有以下几种认识： （一）行政救济说 有学者认为，信访是一种特殊的行政救济方式，其法律依据不是一般的法律，而是来源于宪法。

例如，尽管《农村土地承包法》早就规定土地承包关系三十年不变，国家政策甚至说长久不变，但各地农民不断上访，要求县乡政府按照人口变化进行土地调整，其根据就是以生存伦理和公平观念为基础的地方性规范。[18]1980年国务院还颁布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》。

信访制度法治化，主要是民众信访行为和信访工作机制的法治化，其改革应当适度区分法治工作与群众工作的双重属性，并从一些具体方面着力。这些问题以纠纷的形式表现出来，却因缺少相应成型的法律依据，法律系统难以及时回应。而且，持续、普遍的信访行为，可能改变法律和政策，推动信访诉求在一定范围内得到普遍性解决。第一，辅助政制说与其说是一种准确描述，不如说是学者的理论建构，国家和执政党从来没有类似的正式表述。

第三，尽管与行政救济说相比，申诉救济机制说看待信访的视野更大，但与信访行为的广泛性相比，仍有很大局限性，很多法律和政策意义上的诉求难以在此制度设想中得到准确定位。第三，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员职务行为引发的争议，不能申请行政救济也无法诉诸民事救济的争议。

它以制度化的方式敦促各政府部门和利益相关方坐到一起，以圆桌会议的形式展开讨论，从而取得共识、化解纠纷、平息事态，进一步使法律和政策得以贯彻落实、合理确立或能动调整。信访机构和信访制度承担了剩余事务的兜底功能。

进入信访渠道的案件，除了一些作为纠纷解决之外，很多诉求都比较抽象，缺乏明确的法律依据。信访所涉及的纠纷各种各样，既有民事纠纷，也有行政纠纷，还有一些牵涉刑事的纠纷。

[14]除去短暂的所谓拨乱反正型信访时期，新中国的信访历史可以划分为改革开放前后两个大的时期。[17] 改革开放以后，信访工作的取向有所调整，社会动员功能不断弱化，纠纷解决（社会治理）功能不断强化。当事人信访的脚步不停，群众工作就不能停。申诉救济机制说注意到了它对信访制度定性和改革设想的范围局限问题，并在改革设想中通过两方面来解决此问题。

法律和政策规则并非从社会自然生长，与社会现实之间很容易形成张力。协商的内容首先是特定群体的具体利益，但往往又与国家利益、社会公共利益相关。

偏执型上访很难在法治框架内解决，却又不能不接待。第二，信访处理程序很难做到中立。

[5]参见任喜荣：作为‘新兴权利的信访权，《法商研究》2011年第4期，页37—41。这些规则仅适用于局部特定区域特定问题，不需要有全面的影响，可以避免因规则不妥当而导致的广泛影响。